The Cartagena Declaration in the Face of the Current Crisis

Authored by Silvia Serna Roman, Regional Litigator (GSLC)

Forty years ago, in the face of mass displacement caused by conflict and brutal military dictatorships, the Cartagena Declaration on Refugees (the Declaration) emerged as a cornerstone of the protection of displaced persons in Latin America. Despite change and progress since then, it remains as relevant and crucial today for individuals and entities involved in the defense of refugees.

Origin and Evolution of the Declaration

The 1951 Geneva Convention (the Convention) and its 1967 Protocol contain the internationally accepted definition of “a refugee”. This definition has served as the basis of international treaty law for States to define and regulate, within their jurisdictions, the categories of protection under which they allow the entry and stay of displaced persons.

These two documents were created in the aftermath of World War II to address the complex landscape of human displacement that resulted from this conflict.

In 1981, a colloquium was held in Mexico City to discuss the particularities of Latin American exiles, mainly caused by civil wars and the military dictatorships that took power in several Latin American countries in the 1970s and 1980s.

This was the first instance where the necessity for an instrument tailored to the specific needs of the Latin American population was acknowledged.

As a result, in 1984, in the city of Cartagena de Indias, Colombia, the States concerned met at the “Colloquium on the International Protection of Refugees in Central America, Mexico and Panama: Legal and Humanitarian Problems” and drafted what is now known as The Cartagena Declaration on Refugees.

The document laid the foundations for a modern and renewed approach to the challenges of people seeking asylum. One aspect of it stands out from previous international documents: the expanded definition of refugee.

Expanded Definition

The Declaration’s expanded refugee definition is more flexible than the traditional Convention definition. The former adds four criteria for when a victim should be considered a refugee and therefore within the scope of protection: generalized violence, foreign aggression, internal conflict and generalized violations of human rights. 

Another important feature of the Declaration is that it requires a person to perceive a  “threat” to life, security, or liberty, as opposed to needing to show the recognized, stricter criteria of a “well-founded fear” established in the Convention. In addition, the definition is written in the plural, which broadens its application to groups of persons. When combined with the threat component above, this, according to the proposed interpretation of Cantor and Trimiño, has two effects: first, it reduces the evidentiary standard; and second, it implies that the threat does not have to have been realized or acted upon.

The Reality of its Application

• Some states have not aligned their domestic legislation with the Declaration. It is crucial to intensify efforts towards harmonizing asylum laws across jurisdictions to bolster protection and integration systems.
• As a non-binding international document (an agreement that countries can adopt to provide guidelines or recommendations on a subject without imposing legal obligations), the application of the expanded definition remains arbitrary, and in some cases, arguably could be expanded further. For example, there are groups of people for whom the international community has suggested automatic (prima facie) recognition as refugees, such as Venezuelan individuals, given the generalized violation of human rights that this group is subject to by certain governments across the region. 
• Interviewers must be fully trained in the basic protection principles as well as interviewing methods in order to obtain adequate and sufficient information to make determinations that better protect asylum seekers. Technical proficiency in legal documents is essential, yet their application to actual cases must consider all vulnerabilities to prevent the re-victimization and discrimination of certain refugees.
• Heightened border control measures, such as militarization and externalization, have led to an increase in border rejections, complicating the identification of individuals requiring international protection and exacerbating the risk of human rights violations.

The Next 10 Years: Recommendations

On December 12, 2023, Chile assumed leadership of the Cartagena +40 (C+40) process during the Global Forum on Refugees in Geneva. This process, supported by UNHCR, includes Regional Consultations, a Political Declaration (known as the Santiago Declaration), the Chile 2024-2034 Plan of Action, and a ministerial event. Building on regional consensus and progress, it will build on the Brazil Plan of Action, strengthening and expanding tools and good practices in Latin America and the Caribbean.

The following are some of the priority recommendations that must be taken into account in order to achieve real changes in the support of refugees:

The racism and xenophobia that unfortunately still prevail in the region must be recognized. Nationalism and discrimination have historically failed and are contrary to the spirit of the Declaration.

Evaluation and participation processes should prioritize the voices and vision of people with lived experience in the construction of initiatives that affect refugees and migrants. Decision-making spaces should ensure their meaningful participation and their integration should seek their active participation in the political, social, and cultural life of the host countries.

The climate crisis has been a longstanding cause of displacement, debated for decades without achieving clear agreements on how to protect those displaced by it. It demands a governmental commitment to transition from discussion to action and agreements.

Adequate resources should be allocated to national agencies responsible for refugee determination procedures.

In view of the diversity of the population in mobility, the solutions and policies of the States must guarantee a differentiated approach that ensures the protection of individuals that takes into account their own personal circumstances and vulnerabilities

It is necessary to take advantage of technological advances in order to facilitate processes,  overcome geographical barriers, and simplify procedures for recognizing and regularizing refugees. This is a benefit to all and would save cost and resources in host countries whilst ensuring a smoother and more welcoming transition for displaced peoples.

Conclusion

The Santiago Declaration represents an opportunity to reflect on the road traveled since the Cartagena Declaration. However, it is important that the discussion shifts the focus from problems to solutions. When implementing follow-up and monitoring mechanisms, it is imperative to adopt the best practices developed over the past 40 years and prioritize the voices of those directly impacted.

The landscape is constantly changing, but humanity has proven itself capable of adapting and flourishing in times of uncertainty. States can and must do more to protect refugees. Border protection does not have to mean rejection.

Latin America and the Caribbean demonstrated solidarity through the promulgation of the Declaration. However, it is during times of crisis, like those we see today at borders across the region, that true resolve is put to the test.

Cantor, David J., & Trimiño Mora, Diana.(2015) A simple solution for refugees fleeing war? Latin America’s expanded definition and its relationship to international humanitarian law. Mexican yearbook of international law, 15, 165-194. Retrieved July 17, 2024, from http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1870-46542015000100005&lng=es&tlng=es.

La Declaración de Cartagena ante la Crisis Actual

Hace 40 años, ante una crisis de desplazamiento masivo causados por conflictos y brutales dictaduras militares, la Declaración de Cartagena sobre Refugiados (la Declaración) emerge como una piedra angular de la protección de las personas desplazadas en latinoamérica. A pesar del cambio y el progreso desde entonces, sigue siendo tan relevante y crucial hoy para los individuos y entidades involucradas en la defensa de las personas refugiadas.

Origen y Desarrollo de la Declaración

En 1951 se promulgó la Convención de Ginebra (la Convención) y su Protocolo de 1967, estos documentos contienen la definición internacional aceptada de “refugiado”. Esta definición ha servido como base del Derecho Internacional de los Tratados para que los Estados definan y regulen, dentro de sus jurisdicciones, las categorías de protección bajo las cuales permitirían el ingreso y la permanencia de las personas desplazadas.

Estos dos documentos fueron creados después de la Segunda Guerra Mundial para abordar el complejo panorama de desplazamiento humano que resultó de este conflicto. En la Convención y el Protocolo se establecieron los criterios para reconocer a una persona como refugiada.

En el año de 1981 se celebró un coloquio en la Ciudad de México en la que se abordaron las particularidades de los exilios latinoamericanos, principalmente ocasionados por guerras civiles y por las dictaduras militares que asumieron el poder en varios países de Latinoamérica en las décadas de los 70 y los 80. Esta fue la primera vez que se planteó la necesidad de un instrumento que pudiera atender las necesidades específicas de la población latinoamericana.

Como resultado, en 1984, en la Ciudad de Cartagena de Indias, Colombia, se reunieron los Estados interesados en el “Coloquio Sobre la Protección Internacional de los Refugiados en América Central, México y Panamá : Problemas Jurídicos y Humanitarios” y redactaron lo que hoy se conoce como la Declaración de Cartagena sobre Refugiados.

El documento sentó las bases de una aproximación moderna y renovada al problema del asilo. Un aspecto resulta especialmente distinto a otros documentos internacionales: la definición ampliada de refugiado.

Definición Ampliada

La definición ampliada de refugiado de la Declaración es más flexible que la definición tradicional de la Convención. La primera agrega cuatro criterios para determinar cuándo las víctimas deben ser considerados refugiados, y por lo tanto, dentro del espectro de protección: la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos y las violaciones masivas de los derechos humanos. 

Otra característica importante de la Declaración es que establece que la persona debe haber percibido una “amenaza” a la vida, la seguridad o la libertad, a diferencia de tener que demostrar un “temor fundado” reconocido en la Convención.

Además, la definición está redactada en plural, lo que amplía su aplicación a grupos de personas. Combinado con el componente de “amenaza” antes explicado, de acuerdo con la propuesta de interpretación de Cantor y Trimiño,  sumado al componente de “amenaza” tiene dos efectos: primero, reduce el estándar probatorio; y, segundo, implica que la amenaza no tiene que haberse consumado.

La Realidad de su Aplicación

• Existen estados que no han armonizado su legislación interna con la Declaración. Es necesario avanzar en los esfuerzos que busquen unificar las leyes sobre asilo dentro de los Estados con el fin de fortalecer los sistemas de protección e integración.
• Por tratarse de un documento internacional no vinculante (un acuerdo que los países pueden adoptar para proporcionar directrices o recomendaciones sobre un tema sin imponer obligaciones legales), la aplicación de la definición ampliada sigue siendo arbitraria, y en algunos casos, expandida. Por ejemplo, hay grupos de personas para los que la comunidad internacional ha sugerido el reconocimiento automático (prima facie) como refugiados, como los venezolanos, dada la violación generalizada de los derechos humanos a la que está sometido este grupo por parte de ciertos gobiernos de la región. 
• Las personas que realizan las entrevistas deben estar capacitadas de forma integral en Derechos Humanos. El dominio técnico de los documentos legales es indispensable pero su aplicación a casos reales debe tomar en cuenta todas las vulnerabilidades y evitar la revictimización y discriminación de grupos de personas refugiadas.
• El aumento de las medidas de control en las fronteras, incluidas la militarización y externalización de estas ha aumentado los casos de rechazos en fronteras, dificulta la identificación de personas con necesidad de protección internacional e intensifica la amenaza de violaciones a Derechos Humanos.

Los Siguientes 10 años: Recomendaciones

El 12 de diciembre de 2023, Chile asumió el liderazgo del proceso de Cartagena +40 (C+40) durante el Foro Mundial sobre Refugiados en Ginebra. Este proceso, respaldado por el ACNUR, incluye Consultas Regionales, una Declaración política (llamada Declaración de Santiago), el Plan de Acción Chile 2024-2034 y un evento ministerial. Construido sobre los consensos y avances regionales, se basará en el Plan de Acción de Brasil, fortaleciendo y ampliando herramientas y buenas prácticas en América Latina y el Caribe.

A continuación enlisto algunas recomendaciones prioritarias que deben ser tomadas en cuenta para lograr verdaderos cambios en el apoyo de las personas refugiadas:

• Los procesos de evaluación y participación deben priorizar la voz y la visión de las personas con experiencia vivida en la construcción de iniciativas que afectan a las personas refugiadas y migrantes. Los espacios de toma de decisiones deben asegurar su participación significativa y la integración de las mismas debe buscar una participación activa en la vida política, social y cultural de los países de acogida.
• La crisis climática ha sido una causa de desplazamiento debatida durante décadas sin alcanzar acuerdos claros sobre cómo proteger a quienes son desplazados. Es imperativo que los gobiernos demuestren voluntad para pasar de la mera discusión a la acción mediante acuerdos concretos.
• Se deben destinar recursos suficientes para los organismos nacionales responsables de los procedimientos de determinación de refugiados.
• En atención a la diversidad de la población en movilidad, las soluciones y las políticas de los Estados deben garantizar un enfoque diferenciado que asegure la protección de las personas, tomando en cuenta las circunstancias y vulnerabilidades particulares.
• Es necesario aprovechar los avances tecnológicos en aras de facilitar los procesos, eliminar obstáculos geográficos y simplificar los procedimientos de reconocimiento y regularización de las personas refugiadas. Esto beneficiaría a todos, ya que ahorraría costos y recursos en los países de acogida, al tiempo que garantizaría una transición más fluida y acogedora para las personas desplazadas.
• Se debe reconocer el racismo y la xenofobia que desafortunadamente aún imperan en la región. El nacionalismo y la discriminación han fracasado históricamente y son contrarios al espíritu de la Declaración.

Conclusión

La declaración de Santiago representa una oportunidad para reflexionar sobre el camino recorrido desde la promulgación de la Declaración de Cartagena. Sin embargo, es importante que la discusión no se centre en los problemas, sino que se enfoque en las soluciones. 

En la instalación de mecanismos de seguimiento y monitoreo se deben adoptar las buenas prácticas de los últimos 40 años y se debe priorizar la voz de quienes son directamente afectados.

 El panorama está en constante cambio, pero la humanidad ha demostrado ser capaz de adaptarse y florecer en tiempos de incertidumbre. Los Estados pueden y deben hacer más para proteger a las personas refugiadas. La protección de las fronteras no tiene por qué implicar un rechazo.

Latinoamérica y el Caribe han demostrado su solidaridad con la promulgación de la Declaración. Sin embargo, es precisamente en los tiempos de crisis, como las que se observan hoy en día en las fronteras de la región, donde se pone a prueba la verdadera voluntad.

Cantor, David J., & Trimiño Mora, Diana. (2015). ¿Una solución simple para los refugiados que huyen de la guerra? La definición ampliada de América Latina y su relación con el derecho internacional humanitario. Anuario mexicano de derecho internacional, 15, 165-194. Recuperado en 17 de julio de 2024, de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1870-46542015000100005&lng=es&tlng=es.