Why Should States Consider Alternatives to Detention?

Authored by Silvia Serna Roman, Regional Litigator (GSLC)

Summary

When the COVID-19 pandemic hit in March 2020, 59 migratory detention centers were in operation across Mexico. These detention centers called “Estaciones Migratorias” have historically been criticized for being overcrowded, filthy and often lacking sufficient access to basic necessities such as water, food and healthcare. These centers remained open at the start of the pandemic, with no changes to their operation to help prevent the spread of the disease and death. 

This blog summarizes the Council’s legal intervention in a case brought against the Mexican Government demanding the release of all people held in detention centers during the pandemic. It explores the standards of international law regarding detention and the alternative measures to detention that countries across the world are beginning to implement as part of their obligation to consider detention as a last resort. 

Upholding international standards on the conditions of detention

Throughout the COVID-19 pandemic, wars, persecution, discrimination and climate-related emergencies continued to force people to leave their homes. People on the move, or detained in settings across the world, were particularly exposed to the risk of contracting COVID-19. 

On March 30 2020, all non-essential activities in Mexico were suspended and the following agreement was published in the Official Gazette of the Federation: Agreement establishing extraordinary actions to address the health emergency generated by the SARS CoV 2 virus (Extraordinary Actions Agreement). This document ordered the suspension of all non-essential activities excluding those necessary to ensure public safety in order to try and control the spread of COVID-19. 

Despite the risk of keeping refugees and asylum seekers in detention centers without any adjustments to avoid contagion, no plans to avoid further detentions or any extraordinary measures were announced. The National Migration Institute (INM) still reported having 3,059 detainees in 59 detention centers in March 2020. 

On April 15 2020, three Mexican organizations dedicated to the defense of human rights initiated a lawsuit filed in Mexican District Courts demanding, among other things, the immediate release of all migrants held in the detention centers run by the INM. They argued that migratory detention is not a necessary security measure that excluded it from being suspended under the Extraordinary Actions Agreement.

The organizations bringing the claim (the claimants) approached the Council to intervene as amicus in this case. Specifically the Council provided the Court with critical information on the relevant international law obligations to which the Mexican State is subject. 

The Council’s intervention

The Council supported the case by providing objective legal advice on the interpretation of international law regarding the detention of refugees and migrants. It clarified that to deprive someone of their liberty is an extraordinarily punitive measure that must always be justified and regulated. States have the obligation to make sure their laws and policy contain the appropriate measures to protect people from being detained arbitrarily. Detention for immigration reasons should not be the exception. 

Given the highly contagious nature of COVID-19 and the conditions in which detainees were forced to live during the pandemic, the Council also focused its intervention on Alternatives to Detention (ATD) which encompass non-custodial forms of case management. You can find the full amicus brief here.

What does the amicus propose?

1. International obligations that Mexico violated

The amicus provided by the Council argued that Mexico had violated the following principles of international law:

• Arbitrary detentions are prohibited – For a detention to be considered “non-arbitrary”, four factors must be taken into account: the specific situation and vulnerabilities of the migrant, the availability of alternatives to detention (ATD), the non-punitive nature of the detention, and its legality under the country’s laws and procedures.

There are various types of ATDs including engagement and community-based alternatives such as case management and other forms of support that enable people in mobility situations to live in freedom, as well as alternatives based on the application of laws. Examples include supervision requirements such as periodic appearance or fixed residence, or the offer of a bond or guarantee that obliges the person to attend appointments and hearings.

• States are obligated to provide and maintain proper conditions of detention  – International law places an obligation on Mexico to treat detained migrants with dignity, which includes adequate conditions in places of detention, medical care, access to water and complete food. These conditions become especially important due to the risk of contagion by COVID-19. 
• The right to health – Mexico has acquired international obligations and has signed and ratified numerous treaties that address this right for different groups, such as children, women and people with disabilities.

In this case, the claimants successfully showed, taking into account our amicus, that the detention of migrants in Mexico are not individually assessed by any authority. Consequently the specific vulnerabilities of each person and the possible ATDs that could be applied in each case had not been taken into account (or were not known). This was especially relevant for the populations that may be more susceptible to infection in the context of the pandemic.

The United Nations Working Group on Arbitrary Detention in its Deliberation No. 11 emphasized the importance of conducting this vulnerability analysis, since failure to do so renders detention arbitrary because it is unnecessary and disproportionate.

2. Impact: Making Alternatives to detention “the norm”

Although this case specifically concerns Mexico’s practices of detention and associated lack of consideration of ATDs, it highlights an important principle that applies across the world: that detention should only be a last resort after all ATDs have been properly considered. 

Alternatives to detention, especially community-based alternatives, allow people to integrate sooner into the society in which they seek to settle. When people are deprived of their liberty, they are unable to access basic necessities such as work, education and medical services that enable them, at a minimum, to survive and ultimately help them rebuild their lives.

Although small in scale currently, there are positive examples of ATDs in use in other countries that show promising movement towards ATDs and away from detention:

• Colombia – Colombia adopted a program known as Temporary Protected Status, which offers regular migrants, asylum seekers and holders of a “laissez-passer” a 10-year period to obtain a residency visa.
• Uruguay – In Uruguay, there are no detention centers and people who enter in an irregular manner have up to six months to regularize their situation. They are also allowed to work and have access to social security and medical services.
• Indonesia – In 2018 Indonesia released refugees and asylum seekers to community shelters and the detention of minors was banned. Since June 2022 only 9 detentions have been recorded, none of which have been of a woman or child.
• Thailand – Detention of minors is prohibited in Thailand and ATDs are community-based. A multidisciplinary working group established under the MOU-ATD standard operating procedures must assess the best interests of the child, develop an individual care plan for each child, and coordinate with relevant service providers to implement the care plan.
• Turkey – Seven alternatives have been included in Turkey’s national legislation (1) residence at a specific address; (2) voluntary work in public benefit services; (3) information duties; (4) family return; (5) return counseling; (6) financial guarantees; and (7) electronic monitoring.

We hope the judgment in this case, taking account of our submissions, will set a positive precedent for the rights of refugees and migrants at risk of detention: Arbitrary detention like that seen by Mexico during COVID-19 is unacceptable and more broadly, the intervention seeks to encourage Mexico and other countries to review and implement ATDs. 

Final considerations

In the face of changing migration patterns that include women, children and people in vulnerable conditions, against a backdrop of new, emerging contexts not lived through before – like the COVID-19 pandemic – ATDs are of vital importance. Not only are they necessary to consider under international law as part of a thorough analysis of other options in order to avoid arbitrariness, they are arguably the humane response to people who have already overcome danger, fear and persecution once.

Lawyers working on the case provided the following testimonial: “The support of the Council has been very important for the case. The judges will now take into account an international perspective on the matter and the repercussions on the health of migrants in detention. Very useful technical information has been provided for judges not specialized in migration issues.”

If you would like to request support from the Council with regards to any litigation or advocacy that you are working on, please complete this form and a member of our team will be in touch.

Resumen

Cuando la pandemia de COVID-19 golpeó en marzo de 2020, 59 centros de detención migratoria estaban en funcionamiento en todo México. Estos centros de detención llamados «Estaciones Migratorias» han sido criticados históricamente por estar hacinados, sucios y a menudo sin acceso suficiente a necesidades básicas como agua, comida y atención sanitaria. Estos centros permanecieron abiertos al comienzo de la pandemia, sin cambios en su funcionamiento , ni medidas que previnieran la propagación de la enfermedad y la muerte. 

Este blog resume la intervención legal del Consejo en un caso presentado contra el Gobierno mexicano en el que se exigía la liberación de todas las personas retenidas en centros de detención durante la pandemia. Explora las normas del derecho internacional relativas a la detención y las medidas alternativas a la detención que países de todo el mundo están empezando a aplicar como parte de su obligación de considerar la detención como último recurso. 

Respeto de las normas internacionales sobre las condiciones de detención

A lo largo de la pandemia de COVID-19, las guerras, la persecución, la discriminación y las emergencias relacionadas con el clima siguieron obligando a la gente a abandonar sus hogares. Las personas desplazadas, o detenidas en lugares de todo el mundo, estuvieron especialmente expuestas al riesgo de contraer el COVID-19. 

El 30 de marzo de 2020 se suspendieron todas las actividades no esenciales en México y se publicó en el Diario Oficial de la Federación el siguiente acuerdo: Acuerdo por el que se establecen acciones extraordinarias para atender la emergencia sanitaria generada por el virus SARS CoV 2 (Acuerdo de Acciones Extraordinarias). En este documento se ordenó la suspensión de todas las actividades no esenciales, con excepción de las necesarias para garantizar la seguridad pública, a fin de tratar de controlar la propagación del COVID-19. 

A pesar del riesgo de mantener a las personas refugiadas y solicitantes de asilo en centros de detención sin ningún ajuste para evitar el contagio, no se anunciaron planes para evitar más detenciones ni ninguna medida extraordinaria. El Instituto Nacional de Migración (INM) aún reportaba tener 3,059 detenidos en 59 centros de detención en marzo de 2020. 

El 15 de abril de 2020, tres organizaciones mexicanas dedicadas a la defensa de los derechos humanos iniciaron una demanda ante Juzgados de Distrito mexicanos exigiendo, entre otras cosas, la liberación inmediata de todos las personas migrantes recluidos en los centros de detención a cargo del INM. Argumentaron que la detención migratoria no es una medida de seguridad necesaria que la excluya de ser suspendida bajo el Acuerdo de Acciones Extraordinarias.

Las organizaciones que presentaron la demanda (los demandantes) se dirigieron al Consejo para que interviniera como amicus en este caso. Concretamente, el Consejo proporcionó a la Corte información fundamental sobre las obligaciones pertinentes de derecho internacional a las que está sujeto el Estado mexicano. 

Intervención del Consejo

El Consejo apoyó el caso proporcionando asesoramiento jurídico objetivo sobre la interpretación del Derecho internacional en materia de detención de refugiados y migrantes. Aclaró que privar a alguien de su libertad es una medida extraordinariamente punitiva que siempre debe estar justificada y regulada. Los Estados tienen la obligación de asegurarse de que sus leyes y políticas contienen las medidas adecuadas para proteger a las personas de ser detenidas arbitrariamente. La detención por motivos de inmigración no debe ser la excepción. 

Dada la naturaleza altamente contagiosa del COVID-19 y las condiciones en las que los detenidos se vieron obligados a vivir durante la pandemia, el Consejo también centró su intervención en las Alternativas a la Detención (ATD), que abarcan formas no privativas de libertad de gestión de casos. Puede consultar el informe amicus completo aquí.

¿Qué propone el amicus?

1. Obligaciones internacionales que México violó

El amicus presentado por el Consejo argumentaba que México había violado los siguientes principios del derecho internacional:

• Las detenciones arbitrarias están prohibidas – Para que una detención sea considerada «no arbitraria», se deben tener en cuenta cuatro factores: la situación específica y las vulnerabilidades del migrante, la disponibilidad de alternativas a la detención (ATD), la naturaleza no punitiva de la detención y su legalidad bajo las leyes y procedimientos del país.

Existen varios tipos de ATD, entre los que se incluyen alternativas basadas en el compromiso y la comunidad, como la gestión de casos y otras formas de apoyo que permiten a las personas en situación de movilidad vivir en libertad, así como alternativas basadas en la aplicación de las leyes. Algunos ejemplos son los requisitos de supervisión, como la comparecencia periódica o la residencia fija, o el ofrecimiento de una fianza o garantía que obligue a la persona a acudir a citas y audiencias.

• Los Estados están obligados a proporcionar y mantener condiciones adecuadas de detención – El derecho internacional impone a México la obligación de tratar a las personas migrantes detenidos con dignidad, lo que incluye condiciones adecuadas en los lugares de detención, atención médica, acceso a agua y alimentación completa. Estas condiciones cobran especial importancia debido al riesgo de contagio por COVID-19. 
• El derecho a la salud – México ha adquirido obligaciones internacionales y ha firmado y ratificado numerosos tratados que abordan este derecho para diferentes grupos, como las infancias, las mujeres y las personas con discapacidad.

En este caso, los demandantes demostraron exitosamente, tomando en cuenta nuestro amicus, que la detención de migrantes en México no es evaluada individualmente por ninguna autoridad. En consecuencia, no se habían tenido en cuenta (o no se conocían) las vulnerabilidades específicas de cada persona y los posibles ATD que podrían aplicarse en cada caso. Esto era especialmente relevante para las poblaciones que pueden ser más susceptibles a la infección en el contexto de la pandemia.

El Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas sobre la Detención Arbitraria, en su Deliberación nº 11, hizo hincapié en la importancia de llevar a cabo este análisis de vulnerabilidad, ya que no hacerlo convierte la detención en arbitraria por innecesaria y desproporcionada.

2. Impacto: Hacer de las alternativas a la detención «la norma»

Aunque este caso se refiere específicamente a las prácticas de detención de México y a la falta de consideración de los ATD, pone de relieve un principio importante que se aplica en todo el mundo: que la detención sólo debe ser el último recurso después de que se hayan considerado adecuadamente todos los ATD. 

Las alternativas a la detención, especialmente las basadas en la comunidad, permiten a las personas integrarse antes en la sociedad en la que pretenden establecerse. Cuando las personas están privadas de libertad, no pueden acceder a necesidades básicas como el trabajo, la educación y los servicios médicos que les permiten, como mínimo, sobrevivir y, en última instancia, les ayudan a reconstruir sus vidas.

Aunque a pequeña escala en la actualidad, hay ejemplos positivos de ATD en uso en otros países que pueden mostrar un movimiento prometedor hacia los ATD y lejos de la detención:

• Colombia – Colombia adoptó un programa conocido como Estatus de Protección Temporal, que ofrece a los inmigrantes regulares, solicitantes de asilo y titulares de un «salvoconducto» un periodo de 10 años para obtener un visado de residencia.
• Uruguay – En Uruguay no hay centros de detención y las personas que entran de forma irregular tienen hasta seis meses para regularizar su situación. También se les permite trabajar y tienen acceso a la seguridad social y a los servicios médicos.
• Indonesia – En 2018 Indonesia liberó a refugiados y solicitantes de asilo en refugios comunitarios y se prohibió la detención de menores. Desde junio de 2022 sólo se han registrado 9 detenciones, ninguna de ellas de mujeres o niños.
• Tailandia – La detención de menores está prohibida en Tailandia y la aplicación de los ATD se basa en la comunidad. Un grupo de trabajo multidisciplinar establecido en virtud de los procedimientos operativos normalizados del MDE-ATD debe evaluar el interés superior del menor, elaborar un plan de atención individual para cada menor y coordinarse con los proveedores de servicios pertinentes para aplicar el plan de atención.
• Turquía – Se han incluido siete alternativas en la legislación nacional de Turquía (1) residencia en una dirección específica; (2) trabajo voluntario en servicios de beneficio público; (3) deberes de información; (4) retorno familiar; (5) asesoramiento para el retorno; (6) garantías financieras; y (7) supervisión electrónica.

Esperamos que la sentencia en este caso, teniendo en cuenta nuestras alegaciones, siente un precedente positivo para los derechos de las personas refugiadas y migrantes en riesgo de detención: las detenciones arbitrarias como las que se produjeron en México durante el COVID-19 son inaceptables y, en términos más generales, la intervención pretende animar a México y a otros países a revisar y aplicar los ATD. 

Consideraciones finales

Ante patrones migratorios cambiantes que incluyen a mujeres, niños y personas en condiciones de vulnerabilidad, con el telón de fondo de nuevos contextos emergentes no vividos antes -como la pandemia- los ATD son de vital importancia. No sólo es necesario tenerlos en cuenta en virtud del derecho internacional como parte de un análisis exhaustivo de otras opciones para evitar la arbitrariedad, sino que son posiblemente la respuesta humana a personas que ya han superado el peligro, el miedo y la persecución en una ocasión.